昆明工商代辦分享：營利性民辦培訓機構審批與監管研究

    長期以來，在我國的教育規劃與教育發展實踐中，教育一直被明確為公益事業，工商和市場監管部門不對從事學前教育、學歷教育等的教育機構進行登記。0-3歲的早教機構，3-6歲的幼兒園，以及系統的學校教育，無論是由誰許可和主管，都由民政部門進行民辦非企業登記。

　　新修訂《民辦教育促進法》對教育機構的屬性定位作出了重大調整。該法第十九條明確規定，民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。而早在2016年12月30日，教育部、人力資源和社會保障部門與工商總局聯合出臺的《營利性民辦學校監督管理實施細則》第四十九條規定，營利性民辦培訓機構參照本細則執行。該實施細則將營利性民辦學校與營利性民辦培訓機構等同視之，筆者以為有待商榷。

應當厘清的幾組概念

　　營利性民辦學校、營利性民辦教育機構和營利性民辦培訓機構的區別。《民辦教育促進法》中出現了三個概念：民辦學校、其他民辦教育機構、在工商行政管理部門登記注冊的經營性民辦培訓機構。很遺憾，該法并沒有明確三者的定義，參閱《教育法》《高等教育法》等，也沒有準確的定義，參考《侵權責任法》中列舉的幼兒園這種教育機構，筆者嘗試將學校定義為：有計劃、有組織地進行系統教育的組織機構，主要特征是系統性教育；外在表現為頒發證書或學歷；階段區分為學歷教育、自學考試助學及其他文化教育、以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓；名稱為大學、學院、學校、中心等。其他教育機構則包含了幼兒園(學前教育)、特殊教育等。其他的單項、階段性的、不發證的，都應當歸類于培訓機構范疇。而依據《民辦教育促進法》中“本法所稱的民辦學校包括依法舉辦的其他民辦教育機構”的規定，民辦學校和教育機構為同類；該法“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定”之條款，則將培訓機構單獨劃為一類。綜上所述，所謂的教育培訓機構的監管實質上包括兩個方面，即教育機構的監管和培訓機構的監管，兩者不能混同。

　　參照執行和必須執行有明顯的區別。姑且不說《營利性民辦學校監督管理實施細則》第四十九條是否超越了《民辦教育促進法》的規定，僅僅從“參照”的字面意思看，就是“參考并對照比較”，并沒有“必須”的強制性或者“應當”的必然性。也就是說，上述規定給了民辦培訓機構監管“部分參考”或“參考了并不完全遵照執行”的空間。

　　營利性與審批的關系。當前，特別需要明確并遵循的是，營利性民辦學校、營利性教育機構和營利性民辦培訓機構營利的屬性，僅僅意味著其利潤分配或者市場退出時可以按照企業化、市場化的方式進行，并不意味著因營利的屬性就要從嚴審批，甚至“另眼相看”。

　　登記注冊部門和行業主管部門的關系。設立營利性教育機構和設立營利性培訓機構并不相同，《民辦教育促進法》要求設立營利性教育機構必須教育部門前置審批，憑辦學許可證辦理工商登記，教育行政管理部門作為營利性教育機構的主管部門，依據“誰審批、誰監管”原則，監管責任劃分一目了然；即使是營利性培訓機構，《民辦教育促進法》雖然沒有明確規定前置審批，但按照《無證無照經營查處辦法》，應該依照“經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處”的規定實施監管。按照國務院關于加強事中事后監管的意見，工商和市場監管部門在登記確認并公示后，應當將有關信息共享給行業監管部門，并配合其依據“誰主管、誰監管”的原則履行監管職責。

現實：旺盛的需求促使培訓市場迅猛發展

　　培訓機構興起、培訓業務需求旺盛的緣由，其實與營利與否沒有絲毫關聯，而是與大家熟知且深陷其中的“起跑”與“過橋”有關。一是“起跑”，即“不要讓孩子輸在起跑線上”的普遍教育理念。二是“過橋”，即“千軍萬馬過獨木橋”的社會選擇驅使。

　　為了能夠在“起跑”和“過橋”中勝出，不少家長選擇在體制內教育機構學習知識的同時，尋求培訓機構的“補液”和“加油”。于是，在巨大現實需求的驅使下，培訓市場迅猛發展。

難點：審批條件與效果評估難以統一標準

　　對營利性培訓機構，由于沒有法律、行政法規、國務院決定作出前置審批或者限制規定，一直以來都是由工商和市場監管部門直接登記，經營范圍統一核定為“培訓服務(不含學歷教育和發證、不含國家統一認可的職業證書類培訓)”；如果申請人需要申請發證和開展國家統一認可的職業證書類培訓，工商和市場監管部門要求到人社部門辦理前置許可證后才能辦理登記注冊。受制于《營利性民辦學校監督管理實施細則》第四十九條“參照”規定，在教育主管部門沒有制定“參照”辦法之前，相關領域監管與審批處于一種不確定狀態。

　　《營利性民辦學校監督管理實施細則》第四十九條規定經營性民辦培訓機構的設立參照民辦學校，應當說，設立條件相對嚴苛。《江蘇省非學歷民辦學校設置暫行規定(試行)》對硬件要求、資金要求和師資要求都有明確的規定。比如，凡舉辦冠名為“學校”的教育培訓機構，須具有相對獨立的校區，市區不得少于8畝，郊縣不得少于15畝……；舉辦冠名為“學校”的教育機構，注冊資金最低限額80萬元人民幣……；配備與辦學規模相適應的、結構合理的具備教師資格和符合任職條件的專兼職教師；專職教師一般不少于教師總數的四分之一；學院每個專業至少應有1名具有副教授以上職稱的專職教學骨干教師等。上述規定對于培訓科目針對性強、學員流動性較大、培訓師資相對較少、培訓場地要求不高的培訓機構而言，幾乎是一個不可能達到的標準。而設置高門檻的審批條件延續的是計劃經濟體制下的資源調撥、行政計劃的管控思維，并不符合國務院“放管服”的基本原則，更不會削減市場需求，只會導致大量的無證無照經營存在，給監管部門帶來更大的監管難題。

　　培訓機構的效果評估則受制于沒有客觀標準。離開了教育行政部門，很難有其他部門能夠拿出專業而可行的評估標準并付諸實施；但僅由教育行政部門設計一套評估標準肯定難以涵蓋全部，因為培訓機構千差萬別，很難用一套標準衡量。因此，只能按照現實情況，作出禁止性規定，實施負面清單管理。其次，培訓機構的效果大部分是口口相傳，極少數由市場作出判斷，比如目標是考上重點學校的，自然關注經過培訓后考上名校的人數；目標是提升成績的，自然關注長分的幅度；關注樂器成績的，自然關注考生過級情況……上述不同的考量角度是培訓機構自我市場定位的依據，也是家長判斷和選擇的重要參考。但正是由于沒有可操作的量化標準，或者評估標準只及一類不及其余，監管的觸角和成效往往導致監管存在難點。

路徑：分類管理勢在必行

　　設置高門檻阻止社會民營資本進入培訓機構，不僅僅是一種回避矛盾的做法，更為嚴重的是混淆了民辦教育機構與培訓機構的界限，各監管部門要么相互推諉，要么“各管一段”，出現要放放不得、要管管不好的兩難困境。

　　筆者建議，對于營利性民辦培訓機構，應按照目前市場現狀轉換思路，厘清政府與市場的邊界，由重審批改為重監管，對培訓機構實施分類管理。根本舉措應是國務院或者教育主管部門出臺培訓機構相關管理辦法，明確界定培訓機構與教育機構的區別，確定監管原則，依法管理。

　　《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》公開征求意見。征求意見稿體現了分類監管的思路，但設置“設立面向成年人開展文化教育培訓、非學歷繼續教育，或者實施語言能力、藝術、體育、科技、研學等有助于素質提升、個性發展的教育活動的培訓機構，可以直接申請法人登記”的條款，在實踐中操作性不強，一線登記人員無法準確區分學生年齡以及是否有助于素質提升等，勢必導致監管責任不清、監管重點不突出的問題出現。

　　在現階段，應明確《營利性民辦學校監督管理實施細則》第四十九條中“參照”的具體含義，基本原則是：只要不涉及學歷和發證的營利性民辦培訓機構，都應直接在工商和市場監管部門登記注冊，而事中事后管理，則可按照培訓內容分類施策，區別對待。具體如下：

　　藝術體育類培訓，由于其和現行教育考試體系不明確掛鉤，可以放開后由教育或體育行政部門進行日常監管；職業技能類培訓，涉及發證的，由人社部門前置審批，不發證的，由工商和市場監管部門直接登記，兩者均由人社部門進行日常監管。

　　出國類語言培訓，市場化程度較高，由于其最后的效果評估有托福、雅思等專業考試作為參照，可以交給市場來調節，教育部門監管即可；教育咨詢，由于其主要提供學校教育、培訓等信息，并不從事具體的培訓活動，工商可以直接登記，監管的重點是防止出現超范圍經營，從事培訓活動即可。

　　而涉及語數英等與小學、初中、高中等學校教育有關的培訓機構，應是監管的重點，由教育行政部門確定是否獲得相應的后置許可(許可也應當分類設置，充分考慮到培訓機構人員規模較小、投資主體多元化、場地以租賃為主的特點)后才能經營。不管是否需要許可，都必須列入教育行政主管部門的監管范疇，重點監管有無公辦學校老師參加培訓機構，培訓內容是否包含學校教育故意遺漏的，學校(老師)與培訓機構是否存在聯合，學校是否借用培訓機構開展學歷教育等。工商和市場監管部門嚴格查辦培訓機構廣告中宣傳的保證性承諾、宣稱與考試機構及其工作人員相關、利用組織和個人作推薦證明等違反《廣告法》的行為。

　　營利性民辦培訓機構發展迅猛的根本原因是教育事業的發展不能適應和滿足人民群眾的現實需要，教育均等化尚未實現，這些問題需要較長時期才能解決。

　　教育行政部門作為教育培訓機構的行業主管機關，一直以來雖然有監管職能，但缺少專門的執法隊伍和有效的執法實踐，需要不斷探索科學的管理路徑。